Heureusement pour le CPMIVG, le Sénat veille

Le Sénat a amendé les articles 32 et 36 de la LPM 2019-2025 intéressant le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre. Il a adopté par vote solennel du 29 mai 2018, sous le n° 110, un texte de LPM 2019-2025 qui diffère du texte n°104 adopté par l’Assemblée nationale le 27 mars 2018. Une Commission Mixte Paritaire (CMP) va donc être constituée sous peu pour tenter de construire un texte commun. Tous les espoirs ne sont pas perdus de voir les choses s’arranger un peu pour le droit à réparation, si méconnu et malmené…

I.               L’administration à la manœuvre, devant l’Assemblée nationale :  

  • Le Monde combattant avait découvert, à la mi-février 2018 :

-        Que l’article 32 du projet de LPM supprimait l’actuel livre VII du code des pensions militaires d’invalidité et, en conséquence, toutes les spécificités procédurales ayant cours, depuis 1919, pour ce contentieux particulier afférent au droit à réparation, en décidant que désormais, il serait régi par le code de justice administrative (nouvel article L. 711-1), sauf les deux particularités prévues par les articles L. 711-2 (instauration d’un RAPO) et L. 711-3 (maintien de l’aide juridictionnelle sans conditions) ;

-        Que l’article 36 avait prévu la ratification « pure et simple » par le Parlement de la partie législative du CPMIVG, après refonte « à droit constant », ce qui n’ouvrait pas de réelles possibilités de discuter de certains articles devant être amendés pour diverses raisons.

  • Le projet de LPM est venu en discussion à l’Assemblée nationale les 20, 21 et 22 mars et a été adopté par celle-ci en première lecture, après engagement de la procédure accélérée, le 27 mars 2018 (texte n°104) :

Les deux articles 32 et 36 avaient été examinés à la fin du troisième jour des débats , après minuit (après avoir cliqué sur le lien, choisir l’article qui vous intéresse sur la droite) dans des conditions démontrant, si besoin en était, combien ces sujets relatifs au CPMIVG sont peu connus et compris, et combien il est inapproprié de discuter, dans un même texte, de stratégie et de réparation. 

  • S’agissant de l’article 32 qui va entraîner à horizon 2019 ou 2020 (les déclarations gouvernementales se contredisent sans cesse sur cette échéance), la disparition des 75 juridictions centenaires qui réglaient ce contentieux et le transfert du contentieux aux tribunaux administratifs, en première instance, et aux cours administratives, en appel, on a entendu un certain nombre d’arguments, à tout le moins discutables :

. Il n’y aurait aucune différence de maillage territorial : Or, si les 38 tribunaux des pensions seront « remplacés » par les 42 tribunaux administratifs (dont 11 sont hors métropole), les 37 cours régionales des pensions le seront, elles, par les 8 seules cours administratives d’appel créées à ce jour. Affirmer, ainsi, que pour le pensionné il n’y aura aucun déficit de proximité est donc objectivement faux.

. Cela améliorerait très nettement les délais de traitement des contentieux car les juridictions des pensions seraient très longues à juger (plus de deux ans en moyenne) alors que les tribunaux administratifs statueraient en moyenne en dix mois. Dont acte, mais d’ores et déjà, il existe différents motifs aussi réels que sérieux de douter de cet abrègement des délais qui ont, certes, valu des condamnations à la France, mais la plupart du temps, en raison des mauvais comportements de l’administration et non de l’organisation des juridictions de l’ordre judiciaire, comme cela a pu être sous-entendu lors des débats. D’abord les juridictions administratives de droit commun sont, elles aussi, encombrées de stocks qu’elles ont des difficultés à résorber, ensuite les délais incriminés (et condamnés) incluent nécessairement la procédure d’instruction administrative préalable, pour laquelle cette LPM ne prévoit aucune des mesures d’amélioration nécessaires, alors même qu’il est désormais prévu de l’allonger par un RAPO…

De plus et en l’absence de maintien d’une procédure de conciliation facultative, dans l’hypothèse (fréquente) où il faudrait obtenir préalablement la désignation d’un expert judiciaire, il faudra recourir au référé administratif, puis attendre le dépôt du rapport avant de pouvoir saisir le juge du fond… Gageons que sera très long !

. Le code de justice administrative serait parfaitement adapté au traitement de ce contentieux et les juges administratifs seraient déjà familiarisés à celui-ci : Non, le CJA n’est pas applicable, en l’état, au droit à réparation puisque, par exemple :

  •  L’article R. 222-1 prévoit de nombreuses possibilités de déroger à la règle de la collégialité posée par l’article L. 222-1;
  • Que les affaires de pensions sont insusceptibles d’appel (article R. 811-1 7°, du CJA).
  • De plus la procédure est écrite, très technique et presque obligatoirement numérique (télérecours), ce qui contraindrait les justiciables à recourir systématiquement à un avocat, si ce n’était déjà une obligation pour la représentation devant les TA et CAA (R. 431-2 du CJA).
  • Hormis les conseillers d’État (juges de cassation depuis longtemps), on ne peut affirmer sérieusement que les magistrats administratifs maîtrisent le droit à réparation qui n’est enseigné nulle part, qui est très technique et dont les quelques ouvrages théoriques qui en traitent ne sont plus réédités depuis des lustres. Les affaires de pensions militaires d’invalidité n’ont rien à voir avec celles découlant des responsabilités hospitalières.

Pour toutes ces raisons, le principe de bienveillance prévu en 1919 qui se traduisait, notamment par un régime procédural souple et dérogatoire, ne survivra pas à ce transfert, on peut en être certain.

. La création d’un RAPO serait « la solution » pour permettre la survie d’un dialogue d’égal à égal entre le demandeur et l’administration et réduire les contentieux : Quelques spécificités de la loi de 1919 survivraient par ce biais, comme :

  • La représentation des associations des pensionnés au sein de l’instance administrative décisionnelle devant être créée, puisqu’un représentant associatif, au moins, siégerait dans la commission du RAPO.
  • Le demandeur pourrait y présenter sa défense oralement, assisté (mais pas représenté) de la personne de son choix.
  •  Il y aurait un médecin militaire (alors que devant les juridictions des pensions, l’assesseur était un médecin civil,) au sein de la « CRAPO »…

Mais rien n’est, à ce jour, défini quant aux moyens donnés au pensionné pour que ce recours, présenté devant l’administration décideuse, soit utile : communication préalable de tout son dossier, en particulier des rapports d’expertises effectués dans le cadre de l’instruction de sa demande ; formation réelle des membres de la commission…

Et, contrairement à ce qui a été fait pour le volet « stratégie » de la LPM (article 6), aucun rapport d’étape pour que le Parlement puisse évaluer et contrôler les effets de l’article 32 n’avait, bien sûr, été prévu. Ce à quoi le Sénat a remédié, en ajoutant un « V » à l’article 32, ainsi rédigé :

« Une fois le I entré en vigueur, et au plus tard le 1er janvier 2021, le Gouvernement remet au Parlement un rapport annuel sur le suivi du transfert du contentieux des pensions d’invalidité à la juridiction administrative et sur la mise en place du recours administratif préalable. »

  • S’agissant de l’article 36, relativement à la ratification de l’ordonnance portant la partie législative du code :

Ce que l’on a pu entendre, tant de la part du rapporteur de la commission de la défense nationale, Monsieur Jean-Jacques Bridey, que de la part de la SEMARM, Madame Darrieusecq, fut choquant, à bien des égards. On renvoie sur ce point à la vidéo de la séance de nuit du 23 au 24 mars, après 5H de débats (Cf. lien ci-dessous) .                      

C’est dans ces conditions que les articles 32 et 36 du projet de LPM avaient été votés, sans « états d’âme » par une Assemblée nationale (sélectionnez la partie des débats qui vous intéresse par le numéro d’article, sur la droite) à laquelle a été présentée, presque sans aucune contradiction, une situation très « édulcorée » au regard du parcours imposé au demandeur d’une pension, jalonné d’anomalies et de dysfonctionnements, graves.

II.             La LPM au Sénat les 22, 23 et 29 mai 2018 

La Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées présidée par Monsieur Christian CAMBON, a effectué un énorme travail sur le texte n°104 transmis par l’Assemblée nationale. Après avoir mené des heures et des heures d’audition et ce, y compris s’agissant du volet « droit à réparation » inséré dans la LPM, qui avait été méprisé par la commission de la défense de l’Assemblée nationale, de nombreux amendements ont été rédigés, présentés et discutés, puis votés.

  • S’agissant de l’article 32 de la LPM qui doit avoir pour effet de transférer l’intégralité du contentieux afférent aux livres I et II du CPMIVG, c’est-à-dire le contentieux des pensions d’invalidité et des « avantages accessoires » (soins médicaux, appareillage, reclassement professionnel), vers les juridictions administratives :

Rappelons, encore et encore, pour tordre le cou à l’idée qu’il ne s’agirait que d’un sujet d’anciens combattants en voie de disparition, que ce contentieux concerne les pensions d’invalidité concédées à :

- tout militaire (y compris réserviste) atteint en service ou par le fait du service (quelle que soit la nature de ce service : exercice quotidien comme dans le cadre de missions ou opérations, intérieures ou extérieures);

- tous ceux atteints alors qu’ils portaient l’uniforme à un moment de leur vie (anciens militaires ou appelés du contingent),

- toutes les victimes de guerre dont les rangs grossissent aujourd’hui du fait des très nombreux attentats terroristes (plus de 4000 ces trois dernières années),

- leurs familles, après leur décès.

Tous sont des créanciers de la Nation et non de simples administrés. C’est pourquoi, en 1919 (31 mars), le législateur avait aménagé pour eux ce qui est devenu le livre 7 du CPMIVG, qui prévoit des règles de procédure spécialement aménagées pour qu’en cas de désaccord avec l’administration sur leurs droits à réparation, ils puissent se défendre réellement devant l’État, qui n’a ici que la simple qualité de débiteur et qui ne doit avoir aucun pouvoir régalien, s’agissant de l’application d’un code souverain.

Surmontant donc des réticences bien naturelles à voir transférer ce contentieux entre les mains des juges administratifs, et dans un esprit constructif, faute de pouvoir obtenir le retrait de cet article de la LPM afin de disposer du temps nécessaire pour mieux préparer cette importante réforme, nous ( les Généraux Bertrand de LAPRESLE pour le compte de l’UBFT « Les Gueules Cassées », Henri PINARD LEGRY pour le compte de l’ASAF, avec le soutien du Général Étienne Leclère pour le compte de l’AQOG, et moi-même) avions remis à la Commission un tableau représentant les spécificités procédurales essentielles devant, de notre point de vue, être impérativement conservées nonobstant ce changement de juridictions.

C’est de ce tableau que la Commission s’est inspirée pour rédiger un nouvel article 32, qui préserve :

  •  Le droit au huis clos, pour débattre des sujets normalement couverts par le secret médical ou touchant au respect de la vie privée (par création d’un nouvel article L.711-4)
  • Le droit du demandeur à être assisté de la personne de son choix (pas obligatoirement un avocat) et à présenter à l’audience des observations orales (par création d’un nouvel article L. 711-5)
  • Le droit à une audience de conciliation facultative, ne serait-ce que pour obtenir une expertise médicale judiciaire indispensable dans presque un cas sur deux, en raison des déficiences avérées des expertises médicales administratives, et ainsi, ne pas se trouver contraint d’avoir à saisir d’abord le juge des référés (par création d’un nouvel article L. 711-6).
  • La création d’un nouveau chapitre (XIII) dans le code de justice administrative (au titre VII du livre VII), afin que les pensionnés retrouvent, plus facilement, « la règle du jeu », dans ce deuxième code devant désormais s’appliquer tout entier, à eux.

Mais, même cela, c’est encore trop, pour cette administration du ministère des armées qui a enfin pu réaliser son vieux rêve (Cf. la déclaration en séance de Monsieur Todeschini qui a levé le voile ! il a en effet contesté vivement avoir initié le processus de transfert du contentieux et il a même failli donner le nom de celui qui l’a imposé, pour des raisons qui ne sont pas celles qu’on nous serine), visant à banaliser ce régime original et particulier d’indemnisation, pour mieux le confondre à terme (?) avec celui des accidents du travail. En effet, et en réponse, le gouvernement a aussitôt déposé un amendement n°142 visant à revenir à son projet initial, au leitmotiv que « l’ensemble des garanties caractérisant le droit à un procès équitable sont déjà pleinement offertes par le CJA ». Rappelons à nouveau qu’il ne s’agit pas là d’un « procès » comme les autres, puisque l’État n’y est pas partie en tant que garant de l’ordre public ou du bon fonctionnement des services publics, mais en tant que simple débiteur, au nom de la Nation reconnaissante qui doit réparer ceux qui ont été atteints dans leur intégrité physique ou psychique en son nom. C’est pour cette raison que les justiciables très particuliers que sont les ayant droits (militaires, assimilés militaires, anciens militaires et victime du terrorisme) et les ayants cause (les familles des uns et des autres) du CPMIVG (livres I et II), qui sont pour près de 80% des civils, ont toujours eu droit à un régime procédural aménagé dans lequel, les rigueurs de la technique procédurale, s’effaçaient derrière la bienveillance imposée aux juges ; laquelle n’est pas prise en compte par la notion « dans le procès équitable ».

Certes les articles L.6 et L.731-1 du CJA prévoient déjà que l’audience est publique mais que le président de la juridiction peut ordonner le huis clos. Cette faculté est, donc, laissée à sa seule appréciation et non, gravée dans le marbre de la loi, comme l’était le droit du pensionné à le demander, dans le CPMIVG. De même l’administration ne peut pas nier que pour l’instant le CJA n’est pas adapté aux promesses faites, puisqu’il peut être dérogé à la collégialité dans de nombreux cas (Cf. articles L. 222-1 et R. 222-1, du CJA).

S’agissant des droits particuliers d’assistance et de représentation tels qu’ils étaient spécialement aménagés dans le CPMIVG pour faciliter la vie du demandeur, blessé ou malade, souvent intransportable ou hospitalisé, le gouvernement élude cet aspect majeur en indiquant « le CJA garantit aussi bien évidemment que les parties peuvent se faire représenter par un avocat ». Or c’est bien là le problème, demain l’assistance et la représentation du demandeur passera nécessairement par l’avocat, pour de multiples, et pas forcément bonnes, raisons. Cela rendra ce contentieux incontestablement moins accessible à tous ceux qui en auront besoin pour faire reconnaître leurs droits, mal connus et, donc, malmenés, sous l’emprise grandissante de Bercy.

S’agissant du maintien d’une conciliation (notamment pour pouvoir demander et obtenir rapidement une expertise judiciaire) : Là encore, le gouvernement biaise en nous opposant le développement de la médiation…Signalons « au passage » que la triple expertise médicale qui avait cours, depuis toujours (R. 731-15) va disparaître.

C’est pour toutes ces raisons que l’on ne peut adhérer à la conclusion de ce contre amendement n°142 selon laquelle « il est important de ne pas créer de confusion par le maintien superfétatoire de dispositions incomplètes et par là- même trompeuses dans ce code ».

  • S’agissant de l’article 36 de la LPM :

Il faut commencer par rappeler que le projet de LPM prévoit, par cet article, la ratification de l’ordonnance n°2015-1534 du 28 décembre 2015 relative à la partie législative du code. Rappelons, que celle-ci avait été profondément refondue par le gouvernement sur délégation du Parlement, au cours des années 2014 et 2015. Ce travail de modernisation et d’amélioration s’était effectué avec le concours actif d’associations de pensionnés et de techniciens de ce droit, regroupés au sein d’un groupe de travail (GT-Refonte). Cependant la nouvelle partie législative du CPMIVG, entrée en vigueur le 1er janvier 2017 (avec valeur règlementaire faute d’avoir été encore ratifiée), comportait toujours un certain nombre de points à régler, suscitant une attente forte, que l’exécutif avait annoncé devoir reporter aux débats relatifs à la ratification, en raison de la contrainte du droit constant, imposée dans le cadre de la refonte.

Cette introduction discrète, en fin de cette LPM (dont ce n’est pas l’objet), de la ratification de l’ordonnance portant partie législative du code, n’allait pas permettre ces débats indispensables, portant au moins sur les articles L. 121-4, L. 132-1 et L. 132-2, L. 133-1 et L. 511-1. Rappelons que lors de la première lecture devant l’Assemblée nationale cette question avait presque été « moquée », tant par le rapporteur de la commission, que par le gouvernement. Heureusement, l’accueil réservé par le Sénat à ces demandes d’amendements a été tout autre, ce qui nous avait conduits à remettre, le 3 mai, 5 dossiers complets à la Commission, portant sur les articles précités.

Sur le fondement de l’article 40 (interdiction d’introduire des dispositions susceptibles d’entraîner une diminution des ressources publiques ou une création ou aggravation d’une charge publique) ont été rejetées, d’emblée, les propositions d’amender les articles L. 132-1 et L. 132-2 (visant à introduire le syndrome post-traumatique (PTSD) parmi les infirmités « nommément désignées » permettant d’accéder au statut de grand mutilé), l’article L. 133-1 (concernant les droits des pensionnés ayant perdu leur autonomie) que le gouvernement avait pourtant substantiellement modifié dans le cadre de la refonte et ce, nonobstant l’impérieuse règle du droit constant, en supprimant purement et simplement le droit à hébergement en établissement adapté, qui constituait l’alternative, au droit à la majoration de pension pour l’assistance par une tierce personne.

S’agissant de l’article L. 511-1 qui concerne la mention « Mort pour la France » et qui, dans sa rédaction actuelle, ne permet l’attribution de cette mention qu’aux militaires décédés hors du territoire ; en dépit des réactions nombreuses face à cette anomalie majeure, nous n’avons pas eu d’explication sur l’absence de présentation d’amendement par le Sénat.

Finalement, la Commission n’a présenté qu’un seul amendement, celui relatif à l’article L. 121-4, avec le texte que nous avions proposé, visant à ce que soit enfin gravée dans le marbre de la loi, la date à laquelle il faut obligatoirement se placer pour évaluer l’invalidité qui doit ouvrir droit à pension. Depuis des dizaines d’années la jurisprudence du Conseil d’État a été constante pour affirmer que c’était à la date de la demande ou de révision de pension, qu’il fallait se placer pour déterminer le taux d’invalidité de celle-ci. L’introduction de cette règle fondamentale pour la mise en œuvre du droit à réparation, dans le code, est impérative et urgente, pour mettre un terme définitif au volumineux contentieux, totalement inutile, que cette absence génère. Pourtant, en dépit de ses promesses, le gouvernement s’y oppose, en arguant d’un arrêt isolé du Conseil d’État (sur un dossier que je défendais). Il a donc aussitôt déposé un contre amendement (n°144) qui révèle, mieux que tous les discours, sa volonté de ne surtout pas améliorer le parcours d’obstacles, indigne, que l’on impose aujourd’hui à nos soldats blessés, que beaucoup préfèrent ignorer. Il va jusqu’à brandir la menace de l’irrecevabilité de l’article 40 de la Constitution, ce qui est parfaitement honteux, le mot n’est pas trop fort.

Par le vote solennel du Sénat, ce mardi 29 mai 2018 à 16H40, le texte du projet de loi largement amendé en commission d’abord, puis en séance, a été adopté par 326 voix sur 341 suffrages exprimés, sous le numéro 110.

 III.            Après la première lecture du Sénat, la Commission mixte paritaire (CMP)

Puisque les textes adoptés en première lecture par l’Assemblée nationale, d’une part le 27 mars, et par le Sénat, d’autre part, ce 29 mai, diffèrent, une commission mixte paritaire va se former d’ici peu pour tenter d’aboutir à l’adoption d’un texte commun. C’est, donc, auprès d’elle, qu’il faudra obtenir que ces articles 32 et 36 soient, au moins, conservés dans leur rédaction adoptée par le Sénat.

Pour cela, il faudrait que les efforts de tous convergent…Mais les semaines écoulées ont révélé que nombre d’associations historiques de blessés dits de guerre, faute d’avoir su conserver une vraie connaissance des règles techniques et complexes du droit à réparation, et faute ainsi d’attirer de jeunes blessés, ont perdu la conscience de ce qui se passe dans la vraie vie de nos blessés. Le Gouvernement a alors beau jeu d’affirmer sans vergogne que les associations du monde combattant, mal armées sur ces sujets éminemment complexes et sensibles, ont été largement consultées, et sont quasi unanimement favorables à ses préconisations !

Quant au commandement (passé ou actuel), il préfère faire une confiance aveugle à l’administration et croire que tout va pour le mieux, que tout est fait pour les blessés…

On nous a, ainsi, fait passer pour des « agités », isolés, inquiétant inutilement le « Monde combattant » (Cf. G. Darrieusecq devant l’Assemblée nationale) parce que nous dénoncions les imperfections et dangers présentés par les articles 32 et 36 de la LPM. Pourtant, les nombreux blessés que nous défendons contre l’État, au titre du CPMIVG, que ce soit dans le cadre associatif ou judiciaire, apprennent à leurs dépens ce qu’il en est réellement, aujourd’hui, de la mise en œuvre du droit à réparation. Malheureusement, ils ne le découvrent qu’après l’accident ; avant, ce sujet ne les préoccupait pas, ils en ignoraient même à peu près tout, car il est presque tabou.

Il n’est pas trop tard, pour tenter de sauver les articles 32 et 36 devant la Commission mixte paritaire, mais il faut agir vite.

 

 

 

 

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